文章来源于中国经济周刊，作者中国经济周刊
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中国经济周刊记者 王红茹
时隔10年，中央城市工作会议再次召开。
与2015年召开的上一届中央城市工作会议相比，本次会议的召开背景已发生深刻变化——
10年前，我国城镇化率为56.1%，正处于“世界历史上规模最大、速度最快”的城镇化进程中；而到2024年底，我国城镇化率已达67%，城市大规模扩张的“高潮期”已过，增速明显放缓。
怎样理解本次中央城市工作会议？记者专访了中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力。
首提“两个转向”
《中国经济周刊》：会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。“两个转向”的重大判断，对城市工作有何重要意义？
高国力：“两个转向”的判断，是对我国城市发展历史方位的精准把握，深刻揭示了我国城市发展阶段的根本性变化，为新时代城市工作指明了方向。
第一个转向是“我国城镇化从快速增长期进入到稳定发展期”。这一判断既符合世界城市化进程的普遍规律，也契合我国当前城镇化发展阶段特征，意味着城镇化工作的重心将从过去追求规模、速度、比重，转向更加注重质量、效益和竞争力提升。
第二个转向是“城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”。经过改革开放以来的快速发展，城市硬件设施、公共服务以及生产生活生态功能已基本完成大规模建设阶段的任务。特别是随着国土空间规划对城市增长边界的刚性约束，传统的粗放式扩张模式已难以为继。这一转变倒逼城市必须立足存量空间，通过新技术、新业态、新模式的应用，推动空间优化、结构调整和功能升级，实现资源要素的提质增效，从而保持城市持续发展的活力。
“组团式”发展是核心
《中国经济周刊》：这次会议提到，发展组团式网络化的现代化城市群和都市圈。什么是组团式网络化？
高国力：“组团式网络化”的表述并非全新概念，但其作为“现代化城市群和都市圈”的定语确实是首次出现。
我国国土辽阔、人口众多，新型城镇化不可能在所有区域同步推进，必须坚持集中、集聚、集约的发展模式。这种模式的核心就是“组团式”发展——即以中心城市为节点，集聚人口、产业及相关配套设施，形成区域增长极，体现为19个城市群构成的宏观组团格局。
19个城市群相当于19个大型组团，未来城镇化进程中的人口、产业、要素集聚将主要在这些区域拓展深化；其他区域则根据资源环境承载力、区位条件和功能定位的不同，推动包括农业、生态、边境等地区的城市实现差异化发展。
“网络化”则强调组团间的立体联通：一方面，通过高铁、高速公路、航空、信息网络等现代化综合交通体系实现城市群间的互联互通，促进劳动力、商品、资金、技术等经济要素流动；另一方面，各城市群内部通过交通基础设施和数字网络强化次级组团间的联系。
凸显县城“蓄水池”功能
《中国经济周刊》：此次会议再次提出“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”，怎么来理解县城在城乡联动中发挥的关键作用？
高国力：这个提法凸显了县城在城镇化格局中的战略地位。19个城市群虽然构成了城镇化的核心引擎，但广袤国土上分布的1800多个县（县级市）和2万多个镇同样承担着重要功能。这些区域不仅是保障国家粮食安全、生态安全和边境安全的重要支撑，更是吸纳农村人口就近就地转移的关键载体。
近年来，随着超大特大城市生活成本上升，中西部地区已出现人口回流现象，进一步凸显县城在促进就地城镇化方面的“蓄水池”功能。
着力优化现代化城市体系应当采取“抓两头带中间”的发展策略：一头是以城市群、都市圈为重点，培育参与国际竞争的核心引擎；另一头则以县城为基本单元，搭建城乡融合发展的桥梁。
这种双轨并行的城镇化路径，既避免了人口过度向大城市集中，又能通过县城的提质升级带动乡村振兴。大中小城市可根据资源禀赋、区位条件以及产业基础，形成特色鲜明、功能互补的城镇体系，共同构建符合中国国情的新型城镇化格局。
存量住房资源将成重点
《中国经济周刊》：会议提出加快构建房地产发展新模式。新模式主要指什么？
高国力：过去粗放式城镇化发展导致部分城市存在大量闲置、低效的房地产资源。当前,我国城市房地产存量规模已相当可观，人均住房面积和户均套数均达到较高水平。未来要将重点推进存量资源的分类消化、盘活和整合利用。
具体而言，在保障性住房方面，可通过政企合作机制，将部分过剩商品房转化为保障性住房。政府应发挥引导和支持作用，企业则需主动调整经营策略。
当前，农业转移人口市民化进程带来了巨大的保障性住房需求，包括配售型商品房、租赁型住房和公租房等多种类型。但现实中存在供需错配问题，亟需打通商品房与保障房之间的转化通道。
在改善性需求方面，随着降首付、降利率、减税费等政策的实施，市场已呈现积极变化。建议根据不同城市特点，针对市民改善型需求实施精细化政策，持续释放盘活住房存量、提振市场的积极信号。
来源：中国经济周刊
微信编辑：今朝
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